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清末报律的制定是国人办报兴起的必然要求，同时又和清末立宪运动相呼应。一方面我们需要运用法律手段来对报律的创办予以鼓励和支持，另一方面，基于报刊充斥着反对清政府的言论，也需要法律对报刊进行约束和规范。[2]源Y自Z751W.论~文'网·www.751com.cn
戊戌变法失败后，当时那种相对宽松的办报环境完全丧失，报刊的创办重新回到清政府严厉的约束和控制的局面之中。1901年，八国联军侵入，西方先进国家的立宪思想逐渐被国人认识和接受。清政府在前所未有的内外压力下为维持其专制统治秩序，巩固其统治地位，被迫宣布施行新政，筹备立宪。清政府制定报律并不是为了保障报刊言论出版自由，而是通过法律手段来控制报馆，限制报界的言论自由，促进其变法的推行。
2.2 清末立宪时报律的主要内容及作用
制定报律是清末全面改订旧律，制定新律活动的一项重要内容。于1898年，基于外资报刊的颠倒是非与任意诽谤，而且清政府不加以约束的现实，康有为首次提出“报律”一词，建议清政府制定报律，希望借法律之手来保持国人自办报刊的现状，维护国人利益。
戊戌变法时期，康有为在《请定中国报律折》中，根据变法的需要，明确提出制定报律，光绪帝随即就对此发布上谕，然而没过多久，戊戌变法以失败告终，所以制定报律的设想也就随之夭折了。清政府在实施预备立宪的过程中，试图以立法程序和制度来管理报刊业，制定报律又成为当时社会的重要部分。在社会各方面的鼓吹下，1906年7月，清政府颁布了《大清印刷物件专律》，专门用于管理报刊，随后，又颁布了由巡警部拟定的《报章应守规则》，但是遭到了报界的强烈反对，他们强烈批评其中的禁载条款和来源，以及制定程序及其制定者。迫于无奈，清政府参照日本新闻纸法、英国报律等先进法律于1908年3月颁布了《大清报律》，它融合了以前所颁布报律的内容，并对其进行相应的扩充，但是在钳制报界、控制舆论等方面更加严厉，令报界再次失望。相应地，报界又掀起了对其法规来源和内容以及制定者更加激烈的攻击。立宪派和革命派借报律这个平台揭露社会现实，抨击清朝专制统治，切实保护国人利益。鉴于报律形同虚设，难以深入民心，民政部奏请修正报律，在一定程度上放宽限制。清政府于1910年将《大清报律》更名为《钦定报律》。与《大清报律》相比，《钦定报律》虽然减轻了相应的处罚，但其实质内容却相差无几，从而导致报律约束政府官员和报界的效力大为降低。[3]
由此可见，从1906年的《大清印刷物件专律》到1911年的《钦定报律》，其限制言论自由的条款规定，呈现出逐渐强化的趋势。同时，也是一个前后更换的过程，与报刊业发展联系密切，与国家社会的改革进程相呼应。