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1.行政复议委员会产生的背景
1.1国内行政复议机构陷入困境
1.1.1 复议机构缺乏独立性，复议人员缺乏专业性
一个在组织上不独立甚至处于依附地位的纠纷解决机构可以顺利的完成行政复议的任务的可能性是极小的。我国《行政复议法》规定，行政复议是行政复议机关中负责法制工作的机构具体承办的，不难看出，负责法制工作的机构只是属于行政复议机关,隶属于各级政府及其职能部门。复议机构是不具有独立的复议权的，不能以自己的名义对外从事活动，复议机构只是接受复议机关的委托从事复议活动，复议的维持、变更只能以复议机关的名义作出；再来，一般情况下，行政复议机关是作出原行政行为的行政机关的上一级机关，特殊情况下甚至由作出行政行为的原机关本身进行复议，在行政执法的实践中，作为被申请人下级行政机关与作为复议机关的上级行政机关通常是有一定联系的，有些行政行为本身就是根据上级机关的指示或者要求作出的。由此再产生的争议，相信无论是哪个机关复议，都很难让普通公民相信会有公正的结果。源Y自:751W.论~文'网·www.751com.cn
在具体实践中，行政复议案件的种类之多，涉及方面的宽泛已经远远超出了现行行政复议人员的工作能力，行政复议人员一般对法律制度、精神不能较好的从整体进行把握，不能熟记各种法律法规，。国外对复议人员的任职资格有着严格的规定，一般都会要求是执业律师并且精通法律，具有非常高的专业水准。但我国现行复议人员多半半路出家，没有接受过正规的法学教育。具备专业水准的复议人员又因为复议机关与作出原行政行为的机关之间有着各种“利益”关系，因为坚持依法办事而被调离。实践中行政复议案件的办案质量和社会效果就不难想象了。
1.1.2高复议维持率迫使人们另辟蹊径
在2003年至2008年6年期间，全国行政机关的行政复议的维持率平均值为59.36%，而同期法院在行政诉讼的判决的维持率却只有17.62%。根据调查，某中级法院2年来受理63起行政案件，有48件行政案件启动了行政复议程序，占同期受理行政案件总数的74%；而行政复议机关作出维持决定的就有48件，复议维持率为100%，不难看出，行政复议已经趋于一种形式，走过场，在这样环境下，许多本来打算申请行政复议的当事人纷纷去寻求其他救济途径，导致信访之类的非规范性争议解决机制案件数量连年增多。
我国《行政诉讼法》第25条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”又“复议机关在法定期限内没有作出复议决定，相对人对原具体行政行为不服提起诉讼的，以原行政机关为被告；对复议机关不作为不服的，以复议机关为被告。”《国家赔偿法》第8条规定：“经复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定家中损害的，复议机关对家中的部分履行赔偿义务。”这些规定，除了复议机关没有依法去履行复议责任，基本上不会对复议机关产生任何不利的后果。无论是出于维护自身利益出发，或者是为了袒护作出原行政行为的行政机关，复议机关都会尽量作出维持原行政行为的复议决定，甚至明知原行政行为违法。