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2.试点运行情况
湄潭县创建土地银行的想法，始于1988年2月，旨在为湄潭县广大的非耕地资源开发利用和中低产田改造提供资金支持，同时银行的创办也是农业改革的一项尝试。在实验初期，湄潭县相关的领导小组将土地银行定性为非营利性的金融合作组织，其基本职能是通过土地使用权和其他农村固定资产的抵押向贷方发放中长期贷款，用于土地的开发、整治与流动。湄潭试验区改革思路受到了当时的中央农村政策研究室、遵义人民银行和湄潭县当地财政局、农业局和相关地方部门的大力支持。在各方的推动下,1988年8月15日,湄潭县土地金融公司挂牌成立。公司注册资本金300万元,是实行自主经营,独立核算,自负盈亏,民主管理的股份制金融企业。它在基本职能、业务范围等方面充分体现了原筹建土地银行的设想但之后的实际运行情况却偏离了其最初的设想，由于农业贷款本身的不安全性以及相关贷方信用评估机制的不健全，导致湄潭土地金融公司出现了很多的不良贷款。加之地方政府的施压，公司相继向湄潭茶业、烤烟等产业发放贷款，这些很多也是没有保障的不良贷款。而当初规划的资金并没有相应的注入，公司的运营陷入了停滞，亏损金额不断累计，湄潭实验宣告失败。
3.试点政策问题分析
湄潭实验最终失败了，所反映的政策问题值得我们的思考。首先，湄潭实验在进行前期对当地农村经济发展确实起到了积极的作用。究其根本是由于湄潭县独特的历史背景（进行过相关农业改革的试点），以及中央及地方政府的全力支持（尤其是地方政府）。罗剑朝教授率领的国家自然资金项目课题组于2004年深入湄潭县进行了详细实地调查，他结合实际调查，采用现代博弈均衡分析的手段，得出地方政府作为“付费方”必须在农地金融中发挥超过各方的积极作用的结论。以地方政府信用为主要担保的公司在业务运营和群众支持方面得到了较大的益处。但是后期由于地方政府注入过多的个人意志，使得土地金融公司的定位脱离了原来的轨道，金融公司的农业主营业务比重不断降低(如表1)，甚至大量的贷款发放非农产业项目，加之地方政府的盲目乐观和追求经济效益，而不对贷款的安全程度进行鉴定，从而导致了不良贷款的持续累计。其次，政策的执行情况及监督体系不容乐观，当初试验区领导小组设想的土地使用费、
表一 湄潭县土地金融公司农业开发性贷款比重表
期间 农业开发性贷款
（单位：万元） 贷款总额
（单位：万元） 农业开发性贷款占贷款总额比重（%）
1988.8.15~1989.2.28 55.8 73.8 71.6
1988.8.15~1989.4.30 51.8
121.8 42.53
1988.8.15~1990.2.28
68.6 440.2 15.58
121.7 457.2 26.2
1988.8.15~1992.9.31
210.6
1354.7
15.55
资料来源：根据土地金融公司及土地开发投资公司（1991年由土地金融公司改建）有关汇报材料整理；摘自罗剑朝. 博弈与均衡：农地金 融制度绩效分析——贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论[J]. 北京：中国农村观察，2006（3）:44-46.
土地占用税、政府支农资金、中国农村信托投资公司等渠道的资金落实不到位，导致土地金融公司在出现经营危机后自然而然的偏离了当初非盈利的角色定位走向了商业公司“逐利”的道路。而当公司出现了与政策背道而驰的行为时相关的监督的缺失使得情况愈演愈烈。再者，妥善政策的缺少使得风险得不到有力分担，而金融机构首当其冲。由于我国农村土地流转市场和农地价值评估系统的不健全，使得农村土地作为抵押物不能发挥流转功能来获取公司所需运营流动资金，从而使债务得不到偿还。而社会资金的缺位也阻断了公司缓解资金流转的渠道。